川西牧区基层社会治理创新研究

　　周仕伟

　　摘要

　　基层治理是地方治理和国家治理的重要组成部分。近年来,随着川西牧区社会经济的发展和新型城镇化进程，当前牧区正处于由传统社会向现代社会转型的加速时期，由此，传统的牧区社会结构、生产生活方式、利益关系、思想价值观念等方面都发生了巨大变化，原有的基层社会治理方式也越来越不能满足新形势下牧区社会发展的要求，亟待社会治理方式的改革与创新。近年来诞生的网格化管理模式作为对上述问题的回应,成为加强和创新社会治理的有效方式和手段,被全国各地推崇，但其在凸显重要作用的同时,在川西牧区实践中也产生了水土不服的新情况和新问题。为此，若尔盖县积极探索构建与市场经济体制相适应、与牧区经济社会特点相适应的基层社会治理模式--“联户自治”与网格化管理有机融合和良性互动的复合治理模式，取得明显成效，为维护当地社会和谐稳定、促进经济健康发展提供了有力保障。本文以阿坝州若尔盖县嫩哇乡“联牧（户）自治”与网格化管理的复合治理模式为研究对象，介绍了我国及若尔盖牧区基层社会治理的发展与变迁、探讨了若尔盖基层社会治理面临的困境及有益探索，并着重对嫩哇复合治理模式的具体做法、运行机制、作用及带来的启示进行了实证分析，最后提出了川西牧区基层社会治理创新的总体构想和有效路径。

　　不同的历史时期，社会治理的内容、方式、主体是不一样的。本章从社会治理结构演变的视角来对我国及若尔盖牧区社会治理模式的发展与变迁进行诠释。

　　一、 我国基层社会治理的发展与变迁

　　封建社会，我国的基层社会是由地方权贵等民间精英人士主导的社会自治模式。新中国成立后，中国共产党在农村建立了基层政权，对基层地方社会进行管控。人民公社时期，国家确立了“三级所有，队为基础”的政策，这个政策成为了当时基层政权建设的核心基础，三级是指公社、生产大队与生产小队，“队为基础”的“队”是指生产小队。人民公社时期农村社会治理的重要特征就是政社合一，以全能型治理模式为特征，即政府行政权力和社会权力的高度统一，对基层社会实行各方面的权能控制。人民公社体制与我国当时的计划经济体制有着不可分割的密切联系，是由当时我国低下的生产力水平所决定的。人民公社解体后，伴随着经济体制改革，人民公社继而过渡为乡镇，生产大队过渡为村民委员会（“半熟人社会”），生产队过渡为村民小组（“熟人社会”）,政府对基层社会的强力控制减弱。改革开放后，村民自治逐渐兴起,但村民自治组织的角色仅仅是作为基层政府在乡村的代理人，乡镇基层政府对农村社会治理主要还是依靠单向强制性的行政方式，我国基层社会治理模式仍然以行政主导型为主。

　　二、若尔盖牧区基层社会治理的发展与变迁

　　我国是一个统一的多民族的单一制国家，各地区在制度的构建表现出极大趋同性，然而，相同的制度、政策在不同地区受当地特有自然地理及人文环境的影响，仍然显示出与众不同的特殊性和差异性，这种差异性强烈的影响着社会整体效能。与农耕区相比，若尔盖草原牧区基层社会治理的发展变迁既具有我国农耕区社会治理变迁的一般性特征，又有着很多独特性。

　　（一）若尔盖基本情况简介

　　若尔盖县隶属阿坝藏族羌族自治州，地处青藏高原东北边缘，位于四川北部，系四川通往西北省区的北大门，传统上属于安多地区，四邻分别与甘肃省和州内红原县、松潘县、九寨沟县接壤，黄河与长江分水岭将其划为东西两部。全县幅员1.062万平方公里，是全州幅员最大的县，辖17个乡镇、2个牧场，共96个行政村、3个社区，总人口7.69万人。其中9个乡镇为半农半牧区，10个为纯牧区。在这10个草原牧区，广泛分布着一种与农耕地区不同的游牧生产方式，并经历了漫长的发展，历史上有“美草甘水则止，草尽水竭则移”⑴的说法。它以草场、水源为生产生活中心，牲畜依水草而生，牧民以牲畜为食，牧民长期无固定住所在草原上过着逐水草而生息的游牧生活。在传统部落制社会，若尔盖牧民的生产生活都在部落里进行，与国家、传统宗教组织一样，部落也有着自身的组织与结构，如氏族，牧民归属不同的家族、群体或其它组织，这些组织在长期的演变中最终发展成为天然利益共同体。这些共同体游牧一般是在夏季进行,冬季漫长寒冷,牲畜在冬季一般采圈养的方式。游牧时间一般是在每年四月份春季开始的时候,将牲畜赶往水草丰美的夏季远牧场,到十一月寒冷的冬季来临之前又返回冬季牧场，经过漫长的发展，冬季牧场的定居点则慢慢演变成现代的自然村落,居住规模不大。

　　在政治经济的双重作用下，若尔盖草原牧区的游牧生产生活方式不断的经历着革命性的变迁，牧民开始了从游牧到放牧、从逐水草而向定居点的现代转型。同时，生产生活方式的变革也不断改变着牧区的基层社会治理结构。

　　（二）基层社会治理的发展与变迁

　　1.人民公社时期的基层社会治理

　　20世纪50年代，若尔盖地区建立了行政管理组织，国家权力的介入直接导致游牧社会中传统组织形式-部落，逐步地丧失了它原有的权威和功能。人民公社时期，草场、牲畜等生产资料及其管理实行“三级所有，队为基础”的政策，这个政策成为了当时基层政权建设的核心基础，生产队作为国家政权的一部分全面渗透到牧区社会的基层，生产队逐渐成为了牧民生产生活的基本单位，传统的游牧方式也随之发生变化，放牧时生产队人员集体出动，集体劳作，国家权力对牧区社会实行强有力的控制，牧民对公社集体呈现完全依附状态。此时，形成了行政主导型的基层社会治理模式。

　　2.人民公社解体后到草场承包到户前的基层社会治理

　　人民公社解体后，若尔盖各公社改置为乡，下辖大队改设为现在的行政村，生产队相应转化为自然村（村民小组）。在这一时期，乡镇政府代表国家权力仍然对草场的进行管理和控制，乡镇政府负责安排各村牧民的放牧时间、地点、公共设施、水利的修建、草原鼠虫害的防治、草原生态的保护等，但牧民在生产生活方面也开始拥有一定的自主性，此时的社会治理格局仍然是国家行政权力对社会的全面控制，但相比人民公社时期相对弱化。

　　3.家庭承包责任制下的基层社会治理

　　从九十年代开始，若尔盖草原地区先后实行草场承包责任制、“牧民定居暨帐篷新生活行动”。草场承包以有偿承包方式，将草场的使用权长期固定到户、自主经营使用草场，除应留部分村集体等草场外，其余部分冬春与夏秋草场一次连片承包到户⑵。草场承包促使牧民的传统生产生活方式向现代转型，牧民摆脱了传统的集体依赖性，走上了自由经营的道路。草场承包改变着牧区的社会治理结构，现代村民自治在牧区建立并发展起来，牧区公众开始有机会参与社会治理，基层社会治理进入到一个全新的阶段。

　　但这种牧区公众与国家共同参与的治理图景仅仅针对秋冬季节的牧民定居点，即行政村、自然村(村民小组)而言，而在夏季，尽管国家在该地区推行了牧民定居行动，力图使牧民走出土坯房、黑帐篷、走进砖房，但实质上起到的作用是很小的。作为一个传统型游牧社会，若尔盖牧民在生产与生活等方面都保留着传统方式，除极少数脱离传统畜牧业而外出务工、经商的牧民外，绝大部分牧民随季节在草原上“逐水草而居”，在夏季远牧场中放牧，那没有屋，只能住在帐篷里，因此尽管建立起了现代民主意义的村庄治理结构，但在夏季的远牧生产点，村民参与自治十分有限，由村民选举出来的村干部也只是政府信息传播的一环，而不能发挥实质作用。现代的民主（村民自治）流于形式，难以深入到牧民的生活中，远牧点牧民成为了游离在村民自治之外的放牧者。然而，这种远离并不意味着牧民对村民自治、乡村治理完全绝缘。

　　草场连片承包到户,每户牧民只能在自己承包的草场内放牧,有着亲缘、血缘联系的几个家庭往往会自发的以某个生产区域为中心，在同一片夏季牧场搭建帐篷,彼此往来、相互协助、互通有无。十多年来，渐渐形成了一种由亲戚朋友组成的以血缘、地缘为基础的生活共同体，他们在生产上放牧路线统一、放牧时间统一、牲畜疫病防治统一，在生活上佛事活动在一起，参加娱乐活动在一起，互帮互助在一起，人们的生产生活高度整合,整个夏季远牧区域处于稳定的结构状态。这是一个典型的“熟人社会”⑶，是一个比乡村社会最基层治理单元（村民小组）还小的基础单元，若尔盖当地称之为联牧（户）小组。通过自然结合的联牧（户）小组，牧民实现了在远牧点的自我教育、自我管理、自我服务、自我决策和自我监督，同时它对于远牧点的草原生态保护，和谐稳定与发展，良好村风民风的树立起着重要的作用，牧区村民自治以自发的联牧（户）小组的形式进一步延伸到远牧点。

　　一、若尔盖牧区基层社会治理面临的困境

　　（一）基层民主建设滞后

　　随着改革开放的不断深入和若尔盖旅游经济、社会事业的快速发展，给当地农牧民的社会生活及思想观念带来了很大变化,农牧民在关注自身利益的同时，民主性得到了增强，对自身拥有的民主权利也越来越重视，因而想要参与村（社区）重大事务决策、管理、监督的愿望和呼声也不断高涨。但是，在当前若尔盖乡村的大多数地方对涉及群众切实利益的问题，公开透明度并不高，村（社区）的重大事务仍然是个别村两委干部说了算，牧民的知情权、参与权、决策权、监督权得不到保障。

　　（二）维护社会和谐稳定任务形势严峻

　　由于该地深处高原内陆，气候条件恶劣，交通闭塞，经济和教育落后，因而人口文化素质较低，文化程度大多以小学、初中为主。部分农牧民群众学法、用法、守法意识淡薄，杀人、伤害等人身伤害犯罪和入室盗窃、抢劫等侵财性违法犯罪时有发生，影响社会治安稳定。其四邻分别与州内红原县、松潘县、九寨沟县和甘肃省玛曲、碌曲、卓尼、迭部四县接壤，边际地区群众争夺资源、争夺草场、偷牛盗马、故意伤害等刑事案件和群体性械斗事件时有发生，严重影响了边际地区经济发展和人民群众的生产生活。多年来，维护社会和谐稳定工作是该地区社会治理的重中之重。

　　（三）网格化服务管理建设遭遇水土不服

　　网格化管理作为一种新型的社会治理模式和服务手段，其服务民生、维护稳定、引导公众参与社会治理优越性自不待言。2014年4月，若尔盖县积极响应阿坝州城镇社区网格化服务管理机制，按照网格化管理、信息化支撑、精细化服务、差异化推进、痕迹化考核的“五化联动”总体思路，在城镇试点推行以信息化为支撑的网格化管理体系，积极划分网格，落实网格工作人员，配置网格化终端设备，实现网格化管理工作试运行，收到了一定成效。2015年，在城镇试点的基础上，继续对6个乡镇网格化管理工作进行扩面，构建了党政主导的四级服务管理体系，取得了以“小网格”推动“大民生、大平安、大治理”的初步成效。但在当地实际运作过程中，网格化社会治理模式在发现、处理、服务等层面也存在着诸多的问题。主要体现在牧区地域面积大,牧民少,且居住较分散,增加了网格化成本和难度，特别是牧民夏秋在远牧点逐水草而居，冬春在定居点生活的方式。夏季远牧点往往较为偏僻，路途遥远，手机和网络信号难以覆盖，加之地广人稀，人口流动性强，网格员无法应对如此面大、量广的工作，服务管理难以及时有效跟进，网格化无法实现地域上“横向到边、纵向到底”的无缝覆盖，远牧点成为网格范围的管理盲区和死角，也成为网格服务管理在若尔盖成长发展的“短板”。如该县8个牧区乡镇,面积达5149平方公里，占总土地面积的50％，而人口不到3万人,加之牧区之间距离远,多为土路,通行困难,某些乡镇远牧点到乡村距离,路程就要1天的时间，这些都影响到基层问题的发现和处置（如政府政策及法律宣传不能及时到达、矛盾纠纷不能及时化解、远牧点牧民就医、牲畜防疫等利益诉求存在诸多不便）。

　　二、若尔盖牧区基层社会治理创新的探索

　　基于现实情况，为解决社会治理面临的上述难题，自2014年10月以来，若尔盖县立足于平安、法治建设，强调和突出源头治理，积极推进自下而上的牧区基层社会治理探索创新，在嫩哇乡推行牧民“联牧（户）自治”试点工作，取得了良好成效，最终成功构建出与市场经济体制相适应、与牧区经济社会特点相适应的基层社会治理模式--“联牧（户）自治”与网格化管理有机融合与良性互动的复合治理模式，即夏秋在远牧点开展“联牧（户）自治”，冬春在定居点实行网格化管理，积极引导各级职能部门整合优化基层群防群治力量,将工作重心下沉，健全村委会、村民小组、联牧（户）小组三级自治体系，将联牧（户）小组整合成村民自治建设的最基本力量,与基层网格工作力量融合,强化基层社会治理和服务能力，较好地实现了网格化管理在若尔盖现实条件下的成长发展。这种模式为政府治理（国家权力）和村民自治之间提供了一个“契合点”,这无疑有利于在新的社会治理格局中处理好“国家治理”与“基层社会活力”之间的关系,这两种力量的交互作用所形成的社会空间有利于基层自治力量的生长和社会内部各治理要素的有机统一和良性互动,为不断推进若尔盖牧区基层社会治理走向善治创造了良好的条件。

　　“联牧（户）自治”与网格化管理复合治理模式实证分析

　　一、嫩哇复合治理模式具体做法

　　在党委政府和村两委强有力的组织领导下，以一定的远牧生产区域为中心，以村民自治为核心，在牧民自愿的前提下,由数额不等的草场相连的牧民（户）选举产生“联牧（户）长”，由“联牧（户）长”对所辖牧民进行服务管理，形成比村民小组更基础的一级自治组织--联牧（户）小组。同时，联户小组也是远牧点的网格基本单元，“联牧（户）长”兼任网格信息联络员。这种模式以血缘、亲缘、地缘关系为纽带，以群众认可为标准，以致富增收为向导，以一套执行有力的村规民约和宗族权威为保障，通过“联牧（户）长”这一核心层级，在生产生活中，利用马背和眼、手、腿积极发挥“联牧（户）长”带动共同体生产发展、组织治安巡防、搜集社情民意、调处矛盾纠纷、教育管理所属牧民等服务管理职责职能，实现联户内矛盾纠纷联排联调、安全隐患联防联控、重点人员联管联教、困难家庭联帮联扶、环境卫生联管联治、精神文化联娱联乐、致富项目联建联营、发展成果联创联享。与此同时，“联牧（户）长”作为网格信息联络员，负责将收集的社情民意及时向上报送，包村干部定期或不定期进入远牧点指导帮助开展工作、协调解决困难问题，通过上下信息互联互通，促使生产点（网格单元）与定居点(村社网格)的紧密衔接，真正做到网格服务管理衔接联系上的“纵向到底，横向到边”，确保了牧区人、地、事、物、组织管理上的全方位无缝覆盖，解决了制约网格化在当地发展的“瓶颈”。

　　二、嫩哇复合治理模式运行机制分析

　　（一）“联牧（户）自治”小组划分

　　树立“党委引导，群众自治”的理念，沿袭群众“家族管理、联户自治”模式，由乡镇党委政府牵头、村两委实施，按照“地域相近、亲情相连、按需设置”的原则在行政村（组）划的基础上划分为若干个联牧（户）小组，组织群众“联牧（户）自治”。同时，一个联牧（户）小组亦是一个网格基本单元，夏季是独立的网格单元、秋冬则一并纳入定居点网格化社会服务管理体系,实现辖区全方位、立体化、精细化管理。

　　远牧生产点：综合草场类型、牧户数量、轮牧季节等因素确定联户数量多少，原则上每个联牧（户）小组不低于5户，确定1名联牧（户）长，组长同时兼任网格信息联络员，动态服务管理轮牧群众。

　　散居点：根据群众在县城、乡镇等地散居情况，可每10-20户左右划分一个联牧（户）组，确定1名联牧（户）长，负责联户内群众的管理和服务工作。远牧点、散居点群众不进行重复统计和划分。

　　经过划分，嫩哇乡共分为36个联牧（户）小组（36个网格单元）。其中，上村划分为16个联牧（户）小组，分管296牧户;中村划分为7个联牧（户）小组，分管92牧户；下村划分为9个联牧（户）小组，分管194牧户；塔哇村划分为4个联牧（户）小组，分管54牧户。

　　（二）“联牧（户）自治”组长产生

　　1.人选资格

　　各联牧（户）组有村组干部或德高望重且具备较强管理能力群众代表的，可由该村组干部或群众代表担任该联户组的联户组长。

　　2.产生条件

　　村组干部担任联牧（户）组长的，由村委会指定或轮流担任，普通群众担任联牧（户）组长的，村委会组织各个联牧户户主会议推荐联户组长，超过三分之二家庭推荐的人选，确定为该联牧（户）组的联牧（户）组长；没有人选获得三分之二以上家庭推荐的，村两委可以组织二次推选，或者征求推荐人意见后，指定得票最高人选担任；确实推选不出的，可组织各户轮流担任联牧（户）组长。

　　3.任命程序

　　村两委确定联牧（户）组长人选后，在村内公示7天，公示期间群众无异议的，报请乡党委政府备案，下发联牧（户）组长任命通知，并发放“xx乡xx村第xx联户组长”标识。

　　4.联牧（户）组长的撤换

　　联户牧（户）长的轮换与村两委换届同步进行，可连选连任。任命期联户组长有死亡、丧失民事行为能力、违法犯罪、以权谋私等情况的由村两委会按程序重新进行推选。

　　5.联牧（户）组长的权利和义务

　　联户牧（户）长权利：参与联牧（户）组内事务管理，对村、村小组的各类事项具有知情权、参与权、决策权和监督权。

　　联牧（户）组长义务：定期（每周）组织联户开展远牧点环境卫生综合治理，带头监督和保护草原生态环境；排查了解联户群众各类矛盾纠纷，及时开展调处工作。组织联户开展组内防火、防盗、防打架斗殴、防赌博的社会治安巡逻及教育，维护群众生命财产安全；组织联户采取互帮互助形式,发展牲畜的合作经营；每月向各自联系的包村干部或网格员汇报本月内所管辖的联户组内的生产生活动态，特别是群众的诉求、困难、矛盾纠纷等社情民意。及时报告辖区违法犯罪活动；组织联户群众定期学习惠民政策和法律法规，引导广大群众遵纪守法、不信谣、不传谣，自学维护社会稳定；带领督促联户成员遵守村规民约，加强村规民约的宣传落实；积极协助村两委会开展其他日常工作。

　　（三）建立四项工作制度

　　1.建立定期联系指导制度

　　联系嫩哇乡的包村干部负责具体指导该乡的“联牧（户）自治”工作，联系干部每月定期主动联系联牧（户）组长至少1次，指导帮助开展工作，协调解决困难问题。

　　2.建立信息报送制度

　　明确联牧（户）组长为信息联络员，负责上下信息联络。通过及时上报工作信息，反映工作情况、经验做法和有关问题、建议，实现联牧（户）小组（网格单元）与村(社区)网格、乡镇网管中心、县网监中心的紧密衔接,形成互联互通的信息渠道和联动协调机制,减少重复工作。

　　3.建立定期培训教育制度

　　定期组织联牧（户）组长开展培训活动，培训内容根据乡镇稳定工作、群众工作和社会治理实际需要确定。通过教育培训，确保联牧（户）长的素质有所提高，自身职责得以明确，党的政策方针可以真正贯彻落实。

　　4.建立奖惩机制

　　对联牧（户）组长不履行职责、滥用职权、涉及违法犯罪的及时免除联户组长职务。对组内出现赌博、吸毒、盗窃等违法犯罪现象，联牧（户）组长负连带责任。

　　至此,根据若尔盖牧区社区治理的实际需求和当前社会治理创新的要求,结合嫩哇复合治理模式的基本做法、运行机制和主要作用,可将它理解为政府、基层自治组织、牧民等多元主体为促进牧区和谐稳定与良性发展,以政府网格服务管理为先导,以村民自治为基础,以平等、相互合作、民主协商等为运作形式,依法构建党委政府与全社会互联、政府管理与社会自治互动的社会治理方式

　　三、嫩哇复合治理模式在社会治理创新中的作用分析

　　（一）嫩哇复合治理模式有效降低社会治理成本

　　由于网格化服务管理作为实现社会善治的一种重要方式，本身有其固有的缺陷，不可能应对社会治理的全部。而联牧（户）自治和网格化良性互动正有效的解决了网格化在牧区水土不服的瓶颈，同时、联牧（户）自治的运行主要依靠人们的内心信念、道德强制和社会舆论，它调整许多法律涉及不到的社会领域，具有自发性、自觉性的特征，有效的弥补了国家法的不足。复合治理模式在这种条件下就起到了弥补政府服务管理力量不足的作用，一定程度上延伸了政府的职能，扩大了牧区牧民自治程度，减轻了政府负担，降低了社会治理成本，提高了社会治理运行效率。

　　以若尔盖嫩哇乡社会现实为例，联牧（户）组长起了“中间人”的作用，成为牧民（网格单元）和村组干部（网格）、乡干部（网管中心）沟通的一座桥梁。他必须及时将牧民存在的困难和问题反映给上一级，由上一级给与答复和解决。如果牧民的诉求或者不合法、不合理，则联户组长会自发的去其家中做工作，通过明理释法，宣传党的方针政策，最终达到协调、化解矛盾，这种渠道使得全民参与、就地解决矛盾、上访率大大降低，维权成本和政府治理成本同时下降。2015年，嫩哇乡未出现一例到县上访案件，而在复合治理实施前，各种上访接连不断，如某牧户一头牛不见了、羊吃了别人家的草、邻里为小事打架受伤等都要到乡、县上访，据嫩哇乡一位干部反映，那时每天接待要求解决问题的牧民三两三批，少则七八人，多则几十人，稍有不满就会集体去县里“告状”。调研中，笔者走访了部分牧民，询问现在不去上访的原因，得到的答案几乎一致：现在都搞了联牧（户）自治，有了联牧（户）组长这个贴心豆瓣和主心骨为我们排忧解难，还有乡镇领导主动“上门服务”，我为什么跑那么远去找他们呢。显然，复合治理模式下的社会纠纷几乎得到内部消化。又如联牧（户）组长、包村干部经常性地走访联系远牧点群众、面对面与群众谈心交心，实打实地帮助群众解决一些生产生活中的难题，密切了干群关系。嫩哇乡36名威信高、能力强的联牧（户）组长兼任远牧点信息联络员，为网格化管理发挥不可替代作用，通过小组自治和组长的信息报送，将远牧点网格单元融入网格化社会服务管理体系,实现与县网监中心、乡镇网管中心及村(社区)网格的有效对接,形成了互联互通的信息渠道和联动协调机制,有效减少了重复工作和网格化经费的投入,部分实现了服务管理资源的共享，提高了政府工作效率和服务效益。再如，在复合治理模式实施之前，刑事案件、治安案件一直居高不下，并且呈现出愈演愈烈的趋势，有关部门开展专项整治工作，投入不少的警力、物力、财力，但最后收效甚微，各类案件的发生率并没有因此大幅下降。在嫩哇乡试点推行复合治理后，嫩哇乡就尝试减少在这方面的人力、物力、财力的投入，以论证复合治理在牧区社会治理中是否能取得显著效果。结果在对牧区社会治理投入的人力、物力、财力较之前更少的前提条件下，所取得的成效就是刑事案件、治安案件呈明显下降趋势，并出现一年内零发生的现象。

　　（二）嫩哇复合治理模式有效的解决社会矛盾纠纷

　　复合治理的作用不仅在于降低社会治理成本,还有定纷止争的功能。当牧区内正常生活秩序遭到侵害时,复合治理模式可以及时提供救济,使遭到破坏的社会秩序获得回复,重归有序状态。嫩哇乡辖4个行政村，共742户3189人，其自然村(村民小组)是一个典型的以血缘、地缘为基础的熟人社会。而行政村具有“半熟人社会”的特点，通过联牧（户）小组和“网格化”划分，重建基层社会治理的微观单位，构造自然村内小型的熟人社会（“朋友圈”），一方面这使得在朋友小圈子内，牧民之间凡事都要相互给面子、讲感情、讲道理、遵守村规民约，这样一来，联牧组内日常生活纠纷，例如小的草场纠纷、邻里纠纷，很快能够在联牧（户）组长的协调下进行内部消化，不用寻求村两委、政府和法律帮助。另一方面，复合治理模式注重利用乡村精英和吸纳村庄能人参与基层社会治理，重构传统的乡土秩序。小组长经民主产生程序，在小组范围内具有较高的公信力和权威;同时对发生在本小组的纠纷，具有人熟、地熟、情况熟的先天优势，调解方式灵活，往往“动之以情，晓之以理，行之以法”、重视并发挥乡情、亲情以及朴素的为人处世之理和村规民约对化解矛盾的作用，将情、理、法融会贯通于纠纷的解决过程之中，最终使纠纷得以解决。2015年嫩哇乡发生的68起纠纷中，化解于联牧组一级的有50件，占所有案件中的73%。

　　（三）嫩哇复合治理模式促进了社会基层民主建设

　　联牧（户）小组的划分和组长的产生，明确了政府与村（社区）、联牧小组权限，强调了村民自治。首先，组长选举中，牧民依自己的意愿，以民主的形式，推选候选人。“超过三分之二家庭推荐的人选，确定为联牧（户）组长；没有人选获得三分之二以上家庭推荐的，村两委可以组织二次推选，或者征求推荐人意见后，指定得票最高人选担任；确实推选不出的，可组织各户轮流担任组长”。整个选举过程坚持民主，民主选举的过程同时也是基层群众开始认识和学习民主的过程。基层群众开始了解村民自治，着手学习制度相关内容，更加积极的参与村民自治，从而拓宽了视野，提高自身民主意识和法律观念。其次，联牧（户）组长每月组织牧户召开小组会议，村两委干部必须参加。会议本身不仅提供了牧户向村两委直接提意见、向上级反映情况和建议的机会，还为牧户提供了解、监督参与村务的机会。再次，对小组自身事务的讨论决定，由联牧（户）小组全体牧民共同参与决策组内事务，如通过小组会议决定集体出资、出工为小组修建草场便道、桥梁，让牧民一起探讨工程的必要性、可行性，以及修建时间、地点、资金的筹集等问题，最后由牧民协商决定。2014年以前，下村194户牧民出行需通过黑河上仅有的一座年久失修的木板桥，夏季汛期水位上涨、水流湍急、村民无法过桥，但一直无人理睬。复合治理推行后，为解决大家渡河安全和出行难问题，下村9个联牧（户）小组分别主动开会讨论，最后协商达成一致：在全体牧民共同出资修建黑河大桥的同时，由各联（户）组长积极向村两委（网格）、乡镇政府（网管中心）反映群众困难和诉求，积极争取政府部分财政支持。通过下情上达、上下联动、共同努力，最终得到德阳援建资金支持，修建了新的黑河大桥，切实保障了群众的生命财产安全，这种方式让牧民拥有了充分参与和自己利益密切相关的小组事务的机会，保障了牧民的知情权、决策权、监督权。这些民主的形式不仅是政府转变职能，完善服务功能和导向功能的重要体现，而且有利于提高联户网格单元内群众参与对话和讨论的积极性，激励他们不断提高自身素质，培养文明理性的公民文化，同时，在政府方针政策推行的过程中实现了政府和社会的良性互动，方针政策有了更为坚实的群众基础，牧区群众获得了更多民主参与公共事务的机会，加快了社会建设中民主政治的进程。

　　（四）嫩哇复合治理模式维护了社会正常秩序与和谐稳定

　　复合治理将夏季远牧点和秋冬定居点一并纳入了网格化管理服务体系,实现了对牧区所有人、地、物、事、组织的全覆盖、立体化、精细化管理。联牧（户）组长充分整合小组牧户,在辖区开展治安巡防、矛盾调解、秩序维护等群防群治工作,同时及时收集各类社情民意信息,准确掌握各类事件和不稳定因素,主动排查化解矛盾纠纷,确保了矛盾问题被发现并控制在源头,大量隐患和纠纷在小组内就地得到化解,营造了和谐稳定的社会环境。2014年以前，嫩哇乡打架斗殴、故意伤害、偷牛盗马现象严重，在复合治理模式试点实施后，辖区内没有再发生一起打架斗殴和偷牛盗马现象，刑事、治安案件发生率明显下降，从而维护了牧区社会治安、促进了当地经济的发展。而在当地不少草山草界矛盾纠纷隐患及时排查并有效防控的案例中，我们可以更加清晰的看到复合治理在稳定牧区秩序所发挥的作用。因此可以说嫩哇模式的主要作用在于维护社会正常秩序与和谐稳定。

　　若尔盖嫩哇乡实行复合治理模式，探索出了一条牧区基层社会治理新路径，也为我们做好牧区基层社会治理工作提供了许多有益的启示：

　　一、网格化管理建设应坚持因地制宜、因时制宜的原则

　　网格化管理的关键核心之一就是信息平台的建设。而信息平台的建设维护要以大量的经济投入为前提，对于人口规模大、经济基础较好的大中型城市较容易推行，而对于人口较小、基层基础薄弱、经济落后的边远牧区来说有一定的难度和压力，如信息平台的建设维护缺乏足够资金，维护信息平台不能达到资源有效调配共享、事在网上办大部分不能实现、网格化管理理念自身存在诸多问题，这都需要在实践中不断总结和完善。因此，若尔盖在推行网格化管理中做了一些变通，采取“先试点、后铺开”的方法，稳妥推进整体网格化服务管理工作，同时针对夏季远牧点地广人稀、信息化难以覆盖的问题，探索推行复合治理模式、弥补由于缺乏数字化管理平台带来的信息发现、收集、处置能力不足的问题。

　　二、网格化管理并非社会治理的全部

　　网格化管理“是政府通过提供公共服务来实现社会治理的一种组织形式”，它仅仅是实现社会治理的一个方面，显然不是社会治理的全部。社会治理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险保持社会稳定等方面。完成这些任务仅靠政府单方面力量不可能做到尽善尽美，需要政府、社会组织、自治组织、牧区公众一起参与形成合作治理、参与共赢的社会治理结构，通过各方力量通力协助、资源共享、优势互补来推动牧区社会治理向前发展。

　　三、必须实现“社会管理”到“社会治理”理念的转变

　　长期以来，若尔盖牧区基层社会治理模式集中体现为政府对牧区社会采取集中化社会管理，将自身看作是社会管理的唯一主体，即全能政府、无限政府，对社会的各种事务实行“一言堂”，这种模式使得社会管理主体单一，管理方式粗放简单、牧民参与程度低。随着牧区经济社会转型不断深入，若尔盖探索性实施嫩哇模式实现了乡政府、村两委与牧民之间由管理关系转变为合作关系，这也是对“社会服务”理念的身体力行。嫩哇乡上村在政府的鼓励、支持和引导下，第二联牧组长积极组织党员群众学习政府惠民政策，鼓励联牧组内剩余劳动力就地转移就业，发展第三产业，外出务工就业，带领群众搞合作社集体养殖，同时依托政府社会服务管理力量的下沉，解决生产生活中的技术困难和难题，实现网格化社会服务管理“全覆盖”，民生诉求“全响应”，主动提升集体和家庭经济收入，实现每年人均增收0.5万元。

　　四、必须激发和培育牧民参与社会治理的主体意识

　　牧民是牧区社会治理的主体，只有充分重视牧民，不断培育其参与社会治理的“主人翁”意识和参与能力，才能实现牧区的和谐发展。从当前若尔盖牧区牧民的基本情况看，人口文化素质普遍较低，文化程度大多以文盲、小学、初中为主，这直接导致公众政治素养、民主意识、法制观念偏低，具体表现在牧区基层治理上，则大部分牧民习惯地认为牧区社会治理就是政府的事,和自己毫无关系，对社会事务较为冷漠，参与治理的积极性也不高。在调研走访的7个未实行复合治理的乡镇中，约为60％的牧民认为社会治理就是乡政府、县政府的事，约30％的不知道社会治理为何物、也不知道为什么会与自己有关，另外10％觉得和自己有一定关系、个人有义务参与治理。因此，必须积极组织牧民参加学习和培训，不断提高其自我素质，从根本改变传统的思维观念，从思想上激发和引领牧民积极主动参与基层公共事务，使其充分认识到参与的重要意义，使其在生产生活中有事、遇困难自己主动想办法、拿主意、做决定，真正实现村民自治。

　　五、尊重传统，重视现代村规民约在推进牧区社会治理的作用

　　长久以来，若尔盖社会治理的基础是以传统的风俗习惯，伦理道德、村规民约等非正式制度为内容的村庄内生秩序，随着改革开放的深入，该地正经历由传统到现代的转型变迁中，但受限于经济社会发展滞后等多方面原因，本县各地众多的伦理道德、风俗习惯现仍以不成文形式影响着农牧民的日常生活，其中很大一部分借助于法律所认可的村规民约形式焕发出强大的生命力。特别是偏远嫩哇乡的牧区仍保存着通过习惯法来解决民间矛盾纠纷的传统，如牧民、邻里间发生民事纠纷，往往寻求的第一解决途径就是找寻德高望重的人（联牧长）或高僧大德来调解，而他们往往是利用村规民约使得纠纷得以解决。又如牧区草场边界纠纷往往是历史遗留下来问题，这类矛盾纠纷本身无法简单的通过司法途径予以解决，而依靠本土村规民约引导农牧民进行自我约束、加强彼此间的友好协作，共同签订友好协议的方式无疑成为解决边界纠纷的最佳途径。非正式制度的现代村规民约作为实现农村社会治理的一种方式,弥补了国家法对乡土社会控制的不足，凸显了其在法制现代化建设中的重要意义⑷。因此，尊重传统、尊重现代村规民约在农村社会治理中的独特地位，并对其不断完善，才是丰富我国农村社会治理规范，不断推进农村社会治理走向善治的关键。

　　六、健全的社会治理法制体系是实现社会善治的前提

　　基层治理规范化的前提是拥有健全的法制、政府与社会其他治理主体的权力与义务都有明确的法律规定、社会治理各项事业都依法有序进行，而若尔盖联牧（户）小组是无直接法人代表的民间自治体，缺少相应法律的约束和保障，其法律地位的研究至今未得到法学界和立法上应有的重视，立法上对于村民小组、联牧（户）小组的法律地位的规定基本处于一种空白状态。联牧（户）小组地位的不明确，导致不便于处理许多公共事务，据此，我国牧区治理体制改革要尽快出台完备的治理法规，用法律法规明确界定联牧（户）小组及其他社会组织的各项职能，推动牧区基层治理走向法制化、规范化的轨道。

　　一、牧区基层社会治理创新的总体构想

　　川西牧区的基层社会治理创新，既具有社会治理体系的一般性特征，又需要面对民族地区的特殊语境--日益增长的公共服务需求与维护社会稳定的两方面压力，即需要在民族自治的框架下探索社会治理方式的新方法、新路径。川西牧区基层社会治理创新构建的总体构想就是践行基层社会合作治理⑸，即社会治理主体以相对平等的合作伙伴身份,对基层公共事务进行合作共治的一种社会治理模式，主要表现为：政府在基层发挥有限的行政管理和提供公共服务的职能；基层自治组织通过组织牧区公众以民主协商的方式解决基层公共事务；其他各类治理主体在参与、处理基层公共事务中积极发挥自身作用。

　　二、牧区基层社会治理创新的建构路径

　　川西牧区社会治理创新应在转变思想观念、转变政府职能、积极引导多元主体合作共治、健全制度法规、重构传统乡土秩序方面着力。

　　（一）创新社会治理理念

　　理念是行动的先导，只有在正确社会治理理念的引领下，社会治理工作才能实现大发展。因此，要不断对僵化封闭的牧区传统社会管理思想观念进行解放和革新。

　　1.社会治理法治理念

　　只有坚持法治思维、树立法治的理念,才能保证人民利益最大化实现，才能防止政府公权力利侵害公民的权利;才能有效把握防控社会发展中的矛盾,才能把社会治理创新纳入稳定有序的轨道。

　　（1）树立“法律至上”理念。“绝对的权力，导致绝对的腐败”，法国启蒙思想家孟德斯鸠也说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。这是一条亘古不变的经验。”⑹因此，维护法律的权威是法治得以实现的根本保障，政府和全体社会成员应牢固树立宪法和法律至上的理念，使法律被普遍地尊重和爱戴，并广泛地信仰与崇拜。政府在社会治理中必须从行使公权力的任意性、无限性向有限性转变,将社会治理全面纳入法治化、规范化轨道，严格限定政府职责边界，实现权力和责任对等，扩大社会组织、自治组织管理公共事务的权限。

　　（2）树立“主权在民”理念。从社会管理向治理和提供公共服务转变，加快政府职能转型，使提供公共产品和服务成为政府工作的中心和首位,寓管理于服务、以服务促管控、着力解决好社会公众最关心最直接最现实的利益诉求，不断满足其合理需求。

　　（3）树立“以人为本”理念。基层社会治理每一项工作都涉及公众切身利益。因此，政府在社会治理过程中，要尊重和保障人权，依法行使权力，使宪法和法律赋予公民的基本权利得到普遍尊重和依法保护，从而激发公众参与社会治理的主动性和自觉性，增强社会发展的活力。

　　2.程序理念

　　程序理念的基本原则是少数服从多数,多数人做决定,允许少数人有不同意见。它要求政府在做出社会治理决策、实施政府行为时，必须严格遵循法定程序，经过民主协商、听取公众意见、最终达成共识、从而对社会治理决策起到监督、预防和及时纠正失误的作用,如信息公开、听证、回避等程序，而这些程序本身就体现着正义、公平、民主、人权等价值理念。

　　3.民主协商理念

　　它要求在多元社会治理现实背景下，强调社会大局意识和全局观念，形成最大的公约数，追求社会的全面进步；不断培养和激发社会公众的公共精神，增进彼此间的和谐信任，强化牧区公众的公民意识和身份认同，构建社会公共意识。同时，最大限度地包容和吸纳各种利益群体的诉求,使其既能反映多数人的普遍愿望,又能吸纳少数人的合理主张,使个别的、分散的意见及时通过协商渠道得到反映和解决，不断扩大社会成员有序参与社会治理渠道。

　　二、积极引导多元主体参与牧区基层社会治理建设

　　伴随着川西牧区经济社会的转型，牧区市场经济主体、价值观念、利益关系和诉求日益呈现多样化、多元化趋势，突破政府自身治理的能力范围和限度，实现多元主体合作共治已成为社会发展必然。即在坚持政府的主导地位前提下,要充分利用牧区自治组织、社会组织、牧区公众的共同作用参与协作,开展多元共创共建。具体应包括以下内容：依法赋予各主体参与社会治理的权利，并明确责任和义务。给予更充分的信任和更宽广的空间，保障社会治理参与各主体的能力、权利与责任的对等；建立多元主体间对等协商沟通机制，坚持“互利、互信、互动、平等、协作、尊重”原则，对合作共治框架范围内的各种问题进行协商、沟通，有效的沟通是多元主体合作共治的“中枢”；实现动态协作，鼓励多元主体间进行权力互动、资源交换，进而达到有效共治。

　　三、实现由管到治，转变政府职能

　　（一）科学界定基层政府的基本职能

　　对政府的角色定位应从管理变为服务，按照、新理念和基层实际需要设立相应的职能机构。对不合理的政府职能设置进行优化调整，使基层政府切实承担面向公众提供公共服务的职能，弱化其目前所承担强制型管理职能，同时尽量将基层政府不应当和可以不承担的事务推向市场和社会。如有些经营性的公共服务可以通过合同承包、法律委托、特许经营及购买服务等方式，让社会力量参与到公共服务的供给，从而建立模拟市场机制运作的公共服务市场。

　　（二）实现从全能、无限型政府向有限型转变

　　政府管理并非社会治理的全部，也不能满足多元化的社会需求，政府应该更多的承担起宏观调控、社会治安综合治理、提供公共产品与服务等职能，不断提高科学化、专业化水平，摆脱过去大权独揽，包揽所有社会事务的局面。

　　（三）建设法治政府

　　法治政府运作的基本原则就是依法行政。政府在行使权力时,必须遵循法律,依法办事,在宪法、法律范围内行使公权力,坚持法定职责必须为、法无授权不可为.不断推进社会治理决策程序、决策执行、决策监督法治化。

　　四、加强科学立法，完善牧区基层社会治理制度法规

　　社会治理良性运行的关键在于法治的全面实现。一个国家的法制健全了,社会发展才会步入正轨。无论是法治中国、法治政府还是社会治理创新都离不开完善的法律法规。习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系。完善各种制度和相关法律法规，既是社会治理的题中应有之义，也是保证基层社会治理实效性的必要措施。”

　　（一）加强民族地区行政法律制度建设

　　包括加强地方行政组织、行政管理和行政程序法律制度建设，对社会治理中过度的行政职权和行政领域予以约束和规范,扩大基层社会组织和自治组织的自主权。不断推进牧区地方政府的机构、职能、权限、程序、责任法定化，使社会治理创新从政策型向法治型、服务型转变。

　　（二）建立健全社会自治组织相关法律制度

　　结合西部草原牧区实际情况,科学合理的对《村民委会组织法》进行重新修订和完善,明确社会治理创新与牧区村民自治之间的关系,合理定位村民委员会、村民小组、联牧（户）小组等各治理主体在基层治理中所扮演的角色、性质、地位、功能,为牧区村民自治建设提供具体的、具有可操作性的法律依据。

　　（三）加强重点领域的法制建设

　　重点解决群众关心的、反映强烈的突出问题，如推动川西牧区就业、食品药品安全、草原生态环境保护、医疗等民生领域的立法。不断完善流动人口、社区矫正、互联网、特殊行业场所等法律法规不健全、相对滞后的领域。

　　五、挖掘本土资源，重构传统乡土秩序

　　对于任何一种事物来说，要想在一个地方具有长久的生命力，就必须根据该地实际情况寻找到适合自己的生长点，从而尽可能地本土化，基层社会治理亦不例外。牧区乡村治理秩序的达成有其内部的结构和外部的环境，内部原有的治理秩序和生活秩序是基础，而外部的基层政府和国家法律则是治理秩序能够达成的必要条件和重要支持。川西牧区有着悠久历史和璀璨文化，乡村中沉淀的浓厚游牧文明理念、乡土规则、习俗、宗教宗族文化等无时无刻不影响着牧民的生活和生产方式，它们的合力和互动一起构成了村落内生的传统乡土秩序和本土资源，因此现代牧区的基层治理创新就必须要注重培育和利用乡村精英分子、吸收“善良”的村规民约、风俗习惯，摸索解决矛盾纠纷的各种“土办法”，从而寻找到牧区式善治的本土生长点和有力支撑。

　　(本文作者为若尔盖县委政法委、副主任科员)

　　注释：

　　（1）晁错：《汉.守边劝农疏》：“胡人非有城郭田宅之归居，如飞鸟走兽于广野，美草甘水则止，草尽水竭则移。”

　　（2）《若尔盖县志》，九州出版社，2011年版，第64页。

　　（3）20世纪40年代，费孝通先生在《乡土中国》一书中，提出“熟人社会”概念。他认为，在我们的传统社会里，人际关系织成了一张张庞大而复杂的关系网，或血缘、或地缘、或姻亲，人与人多多少少会有蛛丝马迹的关联，要么沾亲带故，要么非亲即故，因彼此熟悉，就彼此关照，大家可以通过“熟人”织就的网络，沟通关系、打通关节、解困排忧。

　　（4）张广修，张景峰：《村规民约论》，武汉大学出版社，2002年版。

　　（5）〔美〕理查德•Ｃ.博克斯，《公民治理:引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译,中国人民大学出版社,2005年版。

　　（6）孟德斯鸠，《论法的精神》，人民出版社，2010年版。